【委员提案】何悦：关于制定统一的《污染物排放许可法》的提案

一、案由：建议制定统一的《污染物排放许可法》

二、立法依据

（一）我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

（二）2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

（三）2014年修订的《环境保护法》规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。”第一次在环境保护基础法的层面，规定了统一的综合性排污许可制度。

（四）中共十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

三、制定统一的《污染物排放许可法》的必要性

由于目前我国对水污染物、大气污染物、固体废物等排放实施单项排污许可制度，又与环境影响评价、总量控制等制度存在交叉，不仅加大企业环境管理的运行成本、降低管理部门的工作效率、导致环境法制越来越“碎片化”，无法使新修订的《环境保护法》得到实施。因此，实施统一的综合性排污许可制度，是十分必要的。

综合的排污许可制度的优势在于：（1）与环境影响评价衔接；（2）通过一个部门统一管理，避免紊乱无序的局面；（3）与单独审批管理大气、水、噪音和废物排放许可证相比，综合管理利于实现管理的全方位，并大大降低企业的运营成本。

基于上述，建议制定统一的《污染物排放许可法》，从根本上改变目前我国众多环境法律法规无法抵挡来势凶猛的环境污染和生态破坏的局面。

四、关于立法的主要内容

我认为，《污染物排放许可法》应当包括以下主要内容：

第一，按照通行的行政许可法律规定，强化排污许可的法律地位，明确规定所有排污单位必须持证排污；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

第二，实施综合性的排污许可制度。除非其他法律有特别许可的规定，排污企业应当根据自身的排污情况，申请包括水、气体、固体等排放物的综合性许可证。

第三，明确各级政府环保部门排污许可和监管的职责。要设计好国家环保行政主管部门和地方环保行政主管部门之间的关系；在地方层次，要设计好省级环保部门与地市级环保部门、区县级环境部门之间的层级管理关系。要设计好排污许可的审批和批准后如何实施监管的关系，确保每一个环节的规范化。要强化环保部门事中和事后监管责任，督促企业严格遵守排污许可制度。

第四，建立排污许可申请、审批程序和定期报告、现场检查的相关监管规定。在统一的《污染物排放许可法》和配套的实施细则中，要有完善的程序性规定，明确规定污染物申报、排污申请、监管部门的核定，排污许可证的公示、公众意见的听取、许可证的颁发、运行中的监管、现场检查等内容。

第五，整合现行相关法律责任规定。建议通过《污染物排放许可法》，整合现行立法关于污染排放法律责任的各项规定，建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律责任体系。

第六，强化排污许可制度的社会监督。为切实保障统一的综合性排污许可制度的有效实施，在加强环保部门行政监管的同时，还应落实企业诚信和守法主体责任，推动企业从被动治理转变为主动防范。同时，大力推进各项环境信息公开，畅通环境信息的知情渠道，充分发挥社会组织和公众在监督排污许可制度实施中的作用。

第七，整合排污许可制度与环境标准、环境监测、环评、“三同时”验收、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等制度的关系，并将这些制度纳入法定范围，科学地设计好环评制度与排污许可制度之间的关系。

整合环评制度与排污许可制度，是当前制定统一的《污染物排放许可法》、实现综合排污许可制度的重点和难点。总体上讲，环评制度与排污许可制度的关系，是“事前审批和事中事后监督”的关系。要坚持“先评价、后建设”的原则；实现环评“减负瘦身”，作好环评制度与排污许可制度的衔接；要科学设计好“事前审批、事中监管、事后监管”之间的关系。在遵循上述原则的前提下，建议尽早明确综合性排污许可制度实施的主管部门，从起草《污染物排放许可法》做起，切实把制度建设、制度运行和各项管理工作有序开展起来。

五、关于如何组织起草工作的具体建议

第一，鉴于排污许可制度主要涉及环保系统内部的职能和业务，改革难度相对较小，建议由环保部通过改革内部管理体制，以排污许可制度为核心，整合环评、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在设计、建设、生产、关闭等全生命周期各阶段的全过程管理。在具体操作上，要切实做到“一企一证”、综合管理。统筹考虑水污染物、大气污染物、固体废弃物等要素，简化行政审批程序和审批流程，实现“一个窗口”对外和“一站式”服务，提高政府环境管理效能。

第二，在立法步骤方面。如果目前条件成熟，建议尽快组织起草统一的《污染物排放许可法》。如果目前不具备制定《污染物排放许可法》条件，可以考虑先制定《排污许可条例》或者制定《排污许可管理办法》，待取得经验和达到共识后，再制定《污染物排放许可法》。

（编辑 黄欣）